【鈦度熱評】是鈦媒體（ID：taimeiti）針對當前熱門事件的獨家評論。
新冠肺炎疫情期間，大數據、信息技術的應用發揮了重大作用。從疫情起始時的社會治理、公共服務，到現在社會全方位的復工復產，都與信息科技着千絲萬縷的聯繫。
新冠病毒相關醫學信息、疫情期間實時數據更新、智能化CT影像分析、高效的病毒分析檢驗工具、物資調配協調種種……都少不了大數據、互聯網等信息科技的助力。
可以說，在之前的數字化社會建設底座上，大數據等新一代信息技術正在發揮重大作用。
但我們也必須重視疫情初期發生的一些失誤。正視某部分數字政務在“履職”的過程中，所發揮的效用在某些方面不盡如人意——政務數據“信息孤島”問題嚴重、區域與業務之間發展不均衡、手工填表還依舊存在、迭代緩慢……數字政務建設2.0升級迫在眉睫。
就在4月9日，《中共中央國務院關於構建更加完善的要素市場化配置體制機制的意見》（以下簡稱“《意見》”）正式對外發布，這也是中央關於要素市場化配置的第一份文件。
《意見》分類提出土地、勞動力、資本、技術、數據五個要素領域改革的方向，首次把數據要素納入進來，強調了數據作爲生產要素的重要性。
《意見》指出，經過40多年改革開放，我國商品市場發育較爲充分，但與此同時，土地、勞動力、資本、技術、數據等要素市場發育卻相對滯後。這也成爲當前建設高標準市場體系的一個突出短板。
數據要素首次被納入進來，強調了數據作爲生產要素的重要性。另外，也明確提出要加快培育數據要素市場，並例舉了多項完善數據要素市場化配置的具體舉措：通過制定出臺新一批數據共享責任清單、探索建立統一的數據標準規範、支持構建多領域數據開發利用場景，全面提升數據要素價值。
在加快培育數據要素市場的具體舉措當中，《意見》明確指出，要推進政府數據開放共享，加快推動各地區各部門間數據共享交換，制定出臺新一批數據共享責任清單。
國家發展改革委有關負責人在回答爲何將數據納入生產要素範圍時表示：“生產要素的形態隨着經濟發展不斷變遷。土地、勞動力是農業時代重要的生產要素，之後資本成爲工業時代重要的生產要素，還催生出技術、管理等更多生產要素。
隨着信息經濟發展，以大數據爲代表的信息資源向生產要素的形態演進，數據已和其他要素一起融入經濟價值創造過程，對生產力發展有廣泛影響。
數據生產要素屬性的提升，關係經濟增長長期動力，關係國家發展未來。世界各國都把推進經濟數字化作爲創新發展的重要動能，在前沿技術研發、數據開放共享、隱私安全保護、人才培養等方面做出前瞻性佈局。我們也要推動實體經濟和數字經濟融合發展，推動製造業加速向數字化、網絡化、智能化發展，運用大數據提升國家治理現代化水平，提高感知、預測、防範風險的能力。
根據生產要素的重要性和時代性，意見明確要素的範疇爲土地、勞動力、資本、技術、數據。將數據作爲一種新型生產要素，充分發揮數據對其他要素效率的倍增作用，培育發展數據要素市場，使大數據成爲推動經濟高質量發展的新動能。”
重視歷史：政務系統中數據不流通、
“信息孤島”等遺留問題嚴重
我國各省市推行大數據管理已有年頭。
從2014年開始，各個省、市就已經開始成立大數據管理局/數據管理中心/大數據發展局等等。根據《2019數字政府發展報告》提供的數據，截止2019年8月，我國已有19個省級行政區成立了政府數據管理機構。
受成立時間或者地區差異等多方面因素的影響，這些數據管理機構在省與省、部門與部門之間在數據治理進度上“貧富”分化較爲明顯。
在2019年11月，IDC發佈的《中國數字政府大數據市場廠商份額、競爭格局與佳實踐，2018》報告中明確提到，2018年中國數字政府大數據市場總體規模較2017年提升了31.2%，達到47.44億元人民幣。但從市場發展態勢看，中國政府數據的壁壘依舊明顯。該報告寫道：政府數據由其安全性考量，在數據開放、共享等領域已經取得一定效果，但是從中國整體市場發展進程看，大量地方政府在橫向與縱向上依舊存在明顯的數據壁壘。
除了各地建設進度不一樣外，就算是數字政府建設走在前列的省市，依然存在數字政務業務發展不均衡、不能全流程辦理、使用率不平衡等問題。
一些數據管理機構雖然在某種程度上打通了省、市或者部門的數據，但每個內部打通的數據單元之間最終又成爲了一個個的數據煙囪，彼此之間不互通。而這樣的數據煙囪所導致的問題，在疫情特殊時刻被放大了。
“我們也看到跨省、跨部門政府數據之間分享的困難，這裏既可能有發展階段、投入資源、數據質量、數據標準的差異，也有一些是服務理念的侷限。”上海對外經貿大學副教授陳瑤近期表達了這一擔憂。
除了一些地方在政府或者部門之間的數據不互通，在與鈦媒體交流時，陳瑤教授將這種數據不互通細化到了醫療領域：“每個公立醫院都有自己的信息系統，這些信息都在醫院自己手上。但是城市層面的，甚至區層面都不知道每個醫院發生了什麼，只是聽醫院的口頭彙報、Excel彙報，沒有一個集中的平臺去採集這些數據。”
在產業界，一些從事大數據相關服務的企業也發出了對數據互通的呼籲。
疫情期間，多數省市都採用大數據手段對各區人口及區域間、省際間人口流動的動態分析，以及重點區域進行疫情分析。TalkingData參與到了某一線城市重點區域疫情流動移動大屏數據監測平臺的建設， TalkingDataCEO 崔曉波在親歷了建設過程後，發表了題爲《大數據技術在應急事件處理中的啓示》的署名文章。
“實現聯防聯控，建立一套完善的應急管理大數據體系是對整體綜合能力的考驗”，崔曉波在文中說，“‘組合拳’的建立不是一、兩家企業和機構能獨攬的，需要全行業、全社會配合纔有可能完成。而其中，最迫切的一點是要破除信息孤島、在保障數據安全的前提下，加強數據共享。”
他也認爲，多來源、多維度的信息聚合更便於進行多方交叉驗證，提高分析結論的可靠性和精確度，而據此制定的措施才能更高效。“疫情已經造成了巨大的影響和損失，需要我們儘可能全面而精準的決策。” 崔曉波說。
無論是從避免發生公共安全的角度還是從便民的角度，數據之間的互通都是數字政府未來發展的必要條件。不過，萬幸的是，在疫情之下暴露出的問題已經被看見。
據陳瑤教授描述，上海市已經在嘗試打通醫療大數據，目前，上海市的三甲醫院每天需通過接口上報診療數據明細。同時，醫療數據的打通也讓上海建立市民健康雲成爲可能，現在通過健康雲，上海市民可以看到自己在上海所有公立醫療機構的化驗報告，極大提升了市民就醫體驗。
在陳瑤看來，醫療大數據的理想狀態是，數據打通後，不需要人工填報，各個醫生、各個醫院輸入的診療數據通過系統自動上報省市衛健委和國家衛健委。
“通過這種統一平臺集中自動彙報的方式，省市衛健委和國家衛健委可以及時瞭解醫院的掛號情況，只要有一個病特別多，系統後臺都是看得到的，這纔是大數據。”陳瑤補充。
正如文章開頭所言，中央層面已經開始重視數據要素市場建設。《意見》非常清晰地明確了數據要素化，強調了多項數據開放共享的應用舉措，意在持續推動數字經濟進程。
在解決數據互通問題上，《意見》明確提出要推進政府數據開放共享，優化經濟治理基礎數據庫，加快推動各地區各部門間數據共享交換，制定出臺新一批數據共享責任清單。
《意見》相關部分原文如下：
六、加快培育數據要素市場
（二十）推進政府數據開放共享。優化經濟治理基礎數據庫，加快推動各地區各部門間數據共享交換，制定出臺新一批數據共享責任清單。研究建立促進企業登記、交通運輸、氣象等公共數據開放和數據資源有效流動的制度規範。
（二十一）提升社會數據資源價值。培育數字經濟新產業、新業態和新模式，支持構建農業、工業、交通、教育、安防、城市管理、公共資源交易等領域規範化數據開發利用的場景。發揮行業協會商會作用，推動人工智能、可穿戴設備、車聯網、物聯網等領域數據採集標準化。
（二十二）加強數據資源整合和安全保護。探索建立統一規範的數據管理制度，提高數據質量和規範性，豐富數據產品。研究根據數據性質完善產權性質。制定數據隱私保護制度和安全審查制度。推動完善適用於大數據環境下的數據分類分級安全保護制度，加強對政務數據、企業商業祕密和個人數據的保護。
正視現狀：我們面臨從業務數據化
到數據業務化的轉型陣痛
即便是在數字政務建設走在前沿的省份，在疫情中也難免會出現許多階段性問題。
以福建省爲例，鈦媒體App瞭解到，早在2017年，福建省率先實現了20個省直部門數據中心整合、建立全省審批“一張網”，此外，也在去年完成了省級統一身份認證平臺，初步實現了全省“一號通認”（這也爲疫情後期健康碼、醫保結算碼、金融碼三碼融合碼應用工作起到了決定性基礎作用）。
前期政務服務平臺的建設對應對突發疫情的到來起到了一定作用。
鈦媒體App瞭解到，早在2017年，福建省率先實現了20個省直部門數據中心整合。根據《2019數字政府發展報告》，2019年福建省政務數據共享平臺已經整合了公安、工商、民政、人社等57個省直（中直）部門的有關法人、自然人、信用、電子證照、傳感監測等多類別1700多項共計29億條數據記錄（含文件）。
除了實現全省審批“一張網”，福建在去年已經率先完成了省級統一身份認證平臺——福建省社會用戶實名認證授權平臺，對接50個省內政務服務平臺（業務系統）身份認證，初步實現了全省“一號通認”，並初步具備了“一碼通行“基礎條件”。疫情爆發前，福建省就已經在與衛健委合作，推進電子健康碼、醫保結算碼和金融支付碼三碼融合碼應用。這爲疫情爆發後，福建省率先推出國內首個省級“健康碼”做足了“準備”工作。
但是，另一方面，我們也會發現在應對疫情的時候，也出現了一些捉襟見肘的情況，比如很多地方的人員摸排、人員流向、物資調配等還在採用人工等傳統方式。
我們面臨這樣的現狀：數字政務建設中部分業務、流程缺失，對細分領域覆蓋缺失。
我們需要承認，在疫情之前，數字政府確實在公共衛生領域的重視程度相對較低，這限制了數字政府在公共衛生領域的投入。
“重視度低一方面體現在財政經費上，財政經費的不足間接影響到醫療體系對數據採集、治理、分析等方面的投入；另一方面，也體現在數字政府領域專業人才的配置上。”陳瑤跟鈦媒體談到。以醫院爲例，我國目前醫院管理人才培養還處於起步階段，長遠來看，醫院裏的各個行政部門應該在這方面配置高素質的專業管理人才。
此外，我們各政府部門雖然基本完成了業務系統的信息化建設，也就是業務數據化的階段；但在“數字政府”發展階段，要求辦事羣衆/企業需求側的滿足，需要讓數據更懂得業務，即數據業務化階段，此階段可以釋放數據價值，主動推送、智慧辦理相關業務。但我們迴歸實際來看，很多業務場景還存在手工填寫表單的情況。
“智慧城市做了這麼多，很多業務場景還存在手工填寫表單的情況，所以從業務中抽象出規律，賦予數據智慧尤爲重要。”浪潮雲總裁王方說。
他曾在公開場合表示：“在疫情之前，我們都在說數字政府已經在從業務數據化向數據業務化方向發展，但疫情之後，我們發現這個過程的銜接還有很長的路要走。”
業務數據化與數據業務化是數字化轉型的兩個階段，前者可以理解爲業務以數據的方式存儲。
比如手工填報的信息用線上的方式解決就是業務數據化，健康碼就是業務數據化的典型案例；數據業務化則是業務數據化的升級階段；比如相關部門在保證居民數據安全的情況下，利用健康碼收集到的信息指導疫情防控，這是數據在業務化之後對業務端的反哺。
由於數字政府需要投入的資金、人力、物力巨大，所以數字政府項目往往需要很強的頂層設計支撐，而這種頂層設計的思路很可能是數字政府在業務數據化過程中對細分領域覆蓋缺失的重要原因，因爲由政府牽頭的數字政府項目，它的最終用戶是民衆。
鈦媒體從一位教育從業者那裏瞭解到了這種用戶體驗與頂層設計之間的割裂：“我們每天都在填各種Excel表，學校的表、教育部的表、教委的表，反反覆覆的填。去年已經提交過的信息，今年再填也需要從‘0’輸入。”雖然目前已經有釘釘、企業微信等這些協同辦公工具，但在教育系統上一些數據還沒有共享，沒有統一的數據接口或者相關的系統開發。
面向未來：數字政務2.0迭代思路
需要發生轉變
對民衆需求的不敏感，頂層設計只講“大局”，從而造成了兩個場域的不同步，這是此前數字政務面臨的突出問題。因此在數字政務2.0時代，我們需要在思路上有所轉變。
浪潮集團副總裁姜振華告訴鈦媒體App，這幾年浪潮對接過很多城市的領導和企業，他們關注比較多的還是經濟發展問題，希望智慧城市的建設圍繞能夠支撐經濟發展的幾個急需的專題建設，建設週期一般也要3-5年。而疫情之後，大家建設智慧城市會比較在意“快”和“實”，比如，要快速搭建疫情監測智慧系統、快速上線人口排查服務，並注重建設效果的實用性，讓使用者和人民來進行效果評估。
這種“快”和“實”的需求，倒逼數字政府的底層雲計算平臺能夠響應前端應用的多變需求，以便政府能夠快速靈活地布控管理服務，“小步快跑”的互聯網思維在此時變得頗爲奏效。
就在不久前，在上海市政府新聞辦舉行的市政府新聞發佈會上披露了一個消息：上海未來將開發傳染病綜合指數，加強數據分析利用，探索主動發現和風險預警，加強基於人工智能開發的傳染病監測模型。並將公共衛生安全納入中小學教學內容。這是“隨需而動”的範例。
而且，在隨需而動之外，數字政府的建設也必須有“高度”，必須有一定的預見性，必須對先進的信息技術具備敏感度。
“健康碼”就是這次疫情中“脫穎而出”的新事物。鈦媒體在《健康碼是個被忽視的奇點事件》一文中寫道，與信息高度融合的“強信息人”，結合無處不在的連接形成跨組織協同，可以在很大程度上消除大組織、大社會信息傳遞的低效和歪曲。在健康碼背後，人們傳遞信息的方式轉變，已經在潛移默化的影響數字政務迭代的思路。
這其實就是互聯網巨頭參與到數字政務當中的最大價值——給上層提供一個新的迭代思路。
而從另一方面來講，配合着信息時代，“數字政府”的定位、職能也必將發生變化。採用何種手段建設數字政府、朝哪個方向建設數字政務也應該根據政府職能的轉變隨需而動，持續迭代。
“我們也可以將數字政府建設需求的變化，進一步理解爲數字政府職能的變化。”
貴州大學公共管理學院院長、貴州基層社會治理創新高端智庫研究員黃其鬆在日前發表的《充分發揮數字政府作用，着力提升治理現代化水平》一文提到了這一觀點。
他說：“在相當長的一段時間裏，政府決策不科學、服務水平不高，尤其是行政審批程序煩瑣複雜、行政效率不高，民衆辦事跑腿多、滿意度低，是我國各級地方政府治理存在的主要問題。而隨着經濟社會快速發展，公衆對政府服務需求越來越高，政府需要解決‘管什麼、如何管、管得好’的問題，這涉及政府的職能。”
更重要的是，無論是民衆，還是政策制定者都必須意識到，數字政務（甚至可以上升到數字社會）是一個動態的過程，需要不斷迭代、糾錯、更新，也需要參與者不斷的完善、滋養，不是一朝一夕就可以完成的，更不可以用“項目”來衡量。好在，轉變已經開始發生。
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作者 | 秦聰慧，編輯 | 趙宇航
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