“消費卡”監管最大難題在於風險敞口無法預估，《通知》提出建立風險監測機制、建立異常名單制度等措施，本質是建立風險處置防範的事中機制，有意補齊工作閉環，但還應與市場監督管理局、金融監管等部門開展聯防聯控。
來源 | 財經五月花
作者｜《財經》記者 張穎馨
原標題 | 消費卡“裸奔”倒計時！商務部：排查風險，異常髮卡企業將上“黑名單”
“羣衆的呼聲被關注到了！”某金融行業資深人士向《財經》記者感慨。其所指的是，商務部市場運行和消費促進司於4月16日，在官網公佈的《商務部辦公廳關於做好單用途商業預付卡管理工作的通知》（下稱《通知》）。
根據《通知》，新冠肺炎疫情對單用途商業預付卡（下稱“單用途卡”）造成了較大影響，部分發卡企業面臨經營困境，衍生相關風險。爲進一步加強對髮卡企業的服務和管理，防範和化解風險，穩定消費信心，商務部要求相關部門從開展風險排查、加大幫扶力度、加強協同監管、強化問題處置等方面應對單用途卡管理的新挑戰。
所謂“單用途預付卡”（下稱“單用途卡”），即僅限於在本企業或本企業所屬集團或同一品牌特許經營體系內兌付貨物或服務的預付憑證。簡單來說，日常生活中的電商平臺儲值卡、超市卡、美容卡、健身房卡、教育機構培訓卡等，均屬於單用途卡，也被稱爲“消費卡”。
通過發行單用途卡，企業可實現資金回籠，消費者則能夠享受更大力度的優惠。但這種看似一舉兩得的方式，背後卻隱藏着不少看不到的風險。尤其在疫情影響下，中小企業普遍陷入經營困境，風險正傳遞至越來越多的普通消費者身上。部分接受《財經》記者採訪的消費者表示，近期分別遭遇健身房、美容院跑路，此前充值的資金“打水漂”。（詳見《財經》4月14日報道：被疫情“熔斷”的消費卡：高者10萬元打水漂，違約潮將至？）
“此次商務部下發的《通知》，確實有不少可圈可點之處。”多名行業人士直言，商務部此次在肯定單用途卡促進消費的基礎上，重點強調了防範和化解風險，並提出建立風險監測機制、異常髮卡企業名單制度等具體應對措施，更加實事求是。但也需要注意到，單用途卡風險防控並不是“單兵作戰”，還應與市場監督管理局、金融監管部門等開展聯防聯控工作。同時，完善立法亦是風險防控的應有之義。
摸底風險敞口，強化防控
前述《通知》指出，各級商務主管部門要進一步提高工作前瞻性，既充分認識單用途卡在穩定消費中的積極作用，也分析研判疫情帶來的複雜情況，制定應對方案，明確工作責任，防範化解風險。
“單用途卡確實在幫助企業融資、促進消費上有重要作用，但是長期以來，這個行業對消費保護偏弱，此次《通知》提到要穩定消費信心，優化消費環境，說明關注到疫情衝擊下消費端的保護，可以說抓住了‘牛鼻子’。”北京市網絡法學研究會副祕書長車寧接受《財經》記者採訪時表示。
與此同時，風險防控亦被置於更爲重要的位置。《通知》要求相關部門開展風險排查：建立單用途卡髮卡行業和企業風險監測機制；針對零售、住宿、餐飲、居民服務等不同行業的特點，梳理髮卡行業和企業兌付風險先導指標；建立異常髮卡企業名單制度，摸清風險底數等。
某接近地方金融監管的人士告訴《財經》記者，《通知》更多的在強調風險防控，說明監管部門已經注意到了市場上出現的風險事件，這是一大亮點。與此同時，提出建立單用途卡髮卡行業和企業風險監測機制、建立異常名單制度等措施，本質是建立起風險處置防範的事中機制，說明監管有意補齊工作閉環。
“其實最大的難題就在於風險敞口無法預估，誰都不知道風險到底有多大，這點還是挺讓人吃驚的。”接近地方金融監管的某行業人士告訴《財經》記者，單用途卡存在的問題很大，雖然表面是負債形式，但其本質就是向不特定多數人募集資金，卻又不受金融監管。相比此前的網貸平臺跑路，單用途卡風險一旦爆發，危害恐怕有過之而無不及。
《財經》記者此前查詢多地商務局/商務委員會（下稱“商委”）官網，發現各地對單用途卡髮卡企業的管理存在差異。比如以披露最新發卡企業數量這一數據爲例，截至2020年1月21日，北京、廣州兩地單用途髮卡備案企業數量分別爲182家、54家。上海的這一數據則停留在2019年3月27日，對應的企業數量爲378家；而部分城市則未披露相關數據。對於單用途卡所涉資金金額，近年來未見相關權威機構披露最新數據。
多名行業人士認爲，單用途卡更傾向於單獨場景，企業可以獨立發行，涉及到不同行業，監管部門很難去做這樣的一個數據統計。
緣何長期“裸奔”？
“《通知》的下發代表單用途卡風險防控有了一個好的開始，但部分新措施的提出其實也說明一個殘酷的現實，即單用途卡在很長一段時間內都處於‘裸奔’狀態。”上述接近監管的人士直言。
據《財經》記者瞭解，當前單用途卡管理主要依據商務部2012年制定發佈的《單用途商業預付卡管理辦法(試行)》（下稱《管理辦法》）。也就是說，單用途卡監管是有相關政策依據的，但爲何業內人士卻稱單用途卡長期在“裸奔”？
某第三方支付機構高管告訴《財經》記者，《管理辦法》的適用對象爲企業法人，但現實生活中，很多髮卡方是非企業法人的個體工商戶，並未納入監管範圍。監管其實對備案有嚴格的要求，但很多商戶根本達不到備案的標準。
根據《管理辦法》，髮卡企業應在開展單用途卡業務之日起30日內向各級商務部備案；除集團髮卡企業、品牌髮卡企業之外，其他髮卡企業應滿足上一會計年度年營業收入500萬元以上等要求；主營業務爲零售業、住宿和餐飲業的髮卡企業，預收資金餘額不得超過其上一會計年度主營業務收入的40%；相關企業應確定一個商業銀行賬戶作爲資金存管賬戶，並與存管銀行簽訂資金存管協議，後者應規定存管銀行對髮卡企業資金存管比例進行監督等。
然而，嚴格的備案規定，在具體落實中卻出現了難題。
“備案不同於審批，一方面更強調事後追查而非事前控制，另一方面更側重信息記錄而非資質管理，其執行的寬嚴與否也更多依賴於具體的機構甚至個體，這種規制方法明顯與其風險對象不相匹配，客觀上給企業以很低的違法成本。”車寧直言。
另據《財經》記者瞭解，《管理辦法》對違規髮卡企業的行政處罰設定，主要是限期改正和最高三萬元的罰款。與此同時，單用途卡雖然有資金存管，但其僅適用於集團髮卡企業、品牌髮卡企業、規模髮卡企業，那些服務更廣、數量更多、風險抵禦能力更差的髮卡方卻被忽略。
多名金融行業人士指出，即便對於需要進行資金存管的企業，其存管比例也相對不高，而且通常情況下，銀行只負責審覈表面的一致性，若商戶以各種形式合法（如利用保證保險、銀行保函等）的手段從中取出，貌似也並不困難。
“一直不知道消費卡有相關監管政策，遇到健身房、美容院等機構跑路的情況，我就只能‘啞巴吃黃連’。”部分踩過單用途卡“坑”的消費者向《財經》記者表示。
這樣的感受背後，反映的是消費者保護的缺位。《財經》記者瞭解到，如遭遇上述情況，消費者無法與經營者協商解決，可以向有關行政部門投訴，也可以到法院提起訴訟。
“通過各種渠道進行投訴，但沒有任何結果；也嘗試過提起訴訟，但如果受損金額較小，卻又要爲此付出額外的金錢和精力，得不償失。最終只能放棄。”一位在理髮店辦充值卡終致損失超5000元的消費者透露。
值得注意的是，此次《通知》亦注意到消費者糾紛的解決。其指出，對因疫情影響產生的消費糾紛，各省市商務主管部門應配合有關部門推動當事人妥善協商解決或訴諸司法救濟。
亟待法規完善，合力監管
單用途卡領域亂象頻出，除了監管政策的執行流於“形式”，還有一個主要原因在於，單用途卡的發行方往往是中小微經濟體，其對風險的抵抗能力偏弱。在經濟下行、疫情暴發等多重因素影響下，一旦遭遇經營困難、資金流斷裂等情況，只能倒下或跑路，最終的風險則轉嫁到了消費者身上。
儘管國家此前出臺了多項扶持政策緩解中小微企業生存困境，但依然有很多微小企業主/個體經營戶在疫情衝擊波中倒下。這其中的不少機構，便是單用途卡的發行方。
值得一提的是，此次《通知》亦要求相關部門加大幫扶力度。如鼓勵髮卡企業增強信心，用足用好各類政策措施，儘快克服當前困難，恢復正常生產經營；推動行業協會等中介組織做好行業自救，加強行業自律，制訂靈活多樣的紓困和解決措施；鼓勵資金存管銀行等金融機構合理增加對髮卡企業的金融支持等。
但這些措施恐怕還不足以應對接下來可能出現的嚴峻形勢。有金融行業人士分析指出，更大範圍、更有效力的舉措有待出臺和落實，否則接下來可能會出現單用途卡違約潮。與此同時，風險還可能向金融領域蔓延。
“迫於經營壓力，部分企業可能鋌而走險，違背《管理辦法》對資金使用的要求，而將資金投向‘灰色地帶’生利。並且頗爲麻煩的是，如果選擇在此時開展執法，相當程度上反而會促使企業採取包括出售資產等方式加快回籠資金，使得原本只是合規細節上存在瑕疵的企業雪上加霜，甚至造成更大面積的違約。”車寧表示。
對於接下來的風險防控，多名行業人士認爲，一方面要建立起多部門聯防聯控的機制，另一方面則需儘快完善立法。
“單用途卡風險防控涉及到多個部門，遏制亂象不能只是商務部的‘單兵作戰’，應聯合市場監督局、金融監管部門、公安經偵等，形成‘聯防聯控’機制。”上述接近地方金融監管的人士直言。
前述《通知》亦強調，相關部門應會同銀行等金融部門，嚴格執行對預付資金的存管要求，防止企業違規挪用存管資金；針對問題突出的行業或企業，基於客觀實際，適度增加檢查頻次，對假借疫情影響，違規開展單用途卡發行和服務等行爲的，加大執法力度，避免形成“破窗效應”。同時，鼓勵有關地區建立區域協同監管機制。
不過，治理單用途卡亂象的關鍵，依然在於完善立法。車寧指出，眼下應該進一步加快地方尤其是單用途卡使用程度較高地方的立法，層級上要達到省級地方性法規，內容上要覆蓋卡管理的各個方面尤其是前期不足的規範對象、監測機制等。在地方性法規和行業自律規範的基礎上，中央有關單位也應儘快更新相關制度內容，提高立法位階，打通與金融、消保、價格、反不正當競爭-反壟斷等規制的銜接，同時健全單用途卡的日常監管協調機制和風險處置機制。
“即便立法不能儘快實現，也應該對《管理辦法》進行修訂，畢竟已經試行了近8年，出現了很多新問題，應及時‘打補丁’。”某金融行業律師告訴《財經》記者，比如可通過引入交付保證金或擔保措施來提高發行門檻，或要求企業將一定比例的預付存款資金存入專項賬戶。此外，擅用金融科技，搭建信息共享平臺，完善信息披露和風險警示。