融資擔保機構的定位與地位
5月26日，人民銀行等八部委印發《關於進一步強化中小微企業金融服務的指導意見》（銀髮〔2020〕120號，以下簡稱《意見》），就增加中小微企業(含個體工商戶和小微企業主)融資規模、優化融資結構，實現“增量、降價、提質、擴面”提出30條措施。措施基本都是貨真價實、有血有肉的乾貨，可謂針針見血，條條重磅。《意見》目的在於強化中小微企業金融服務，但縱橫交錯的各條款，也在無形中推動着銀擔合作，對融資擔保工作是極大的鼓舞和支持。本文簡單分析融資擔保部分內容。
一、關於融資擔保的內容
《意見》30條措施中（十六）、（十七）、(二十五)三條專門講融資擔保工作。內容如下：
“(十六)發揮地方政府性融資擔保機構作用。建立政府性融資擔保考覈評價體系，突出其準公共產品屬性和政策性，逐步取消盈利考覈要求，重點考覈其支小支農成效(包括新增戶數、金額、佔比、費率水平等)、降低反擔保要求、及時履行代償責任和首次貸款支持率等指標，落實考覈結果與資金補充、風險補償、薪酬待遇等直接掛鉤的激勵約束機制。逐步提高擔保放大倍數，並將政府性融資擔保和再擔保機構平均擔保費率降至1%以下。
(十七)推動國家融資擔保基金加快運作。2020年力爭新增再擔保業務規模4000億元。與銀行業金融機構開展批量擔保貸款業務合作，提高批量合作業務中風險責任分擔比例至30%。對合作機構單戶100萬元及以下擔保業務免收再擔保費，2020年全年對100萬元以上擔保業務減半收取再擔保費。
……
(二十五)建立動產和權利擔保統一登記公示系統。推動動產和權利擔保登記改革，建立統一的動產和權利擔保登記公示系統，逐步實現市場主體在一個平臺上辦理動產和權利擔保登記。”
二、融擔擔保的定位：突出兩個屬性
1.準公共產品屬性
“準”是類似、差不多、接近的意思，準公共產品就是差不多就是公共產品。有幾個含義：一是公共產品由政府或公共團體提供，融資擔保作爲準公共產品，可以說融資擔保機構是代行了政府的一部分公共服務職能；二是公共產品着眼於服務大衆，受衆廣泛，融資擔保自然服務更廣泛的中小微企業；三是公共產品很多接近於無償服務、至少也是低成本獲取，所以融資擔保的保費要儘可能的低；四是公共產品一般多由國家財政支持或全額保障，融資擔保理應得到國家的大力支持。
2.政策性
即服務於黨和國家的政治目標和路線、方針、政策，旨在實現黨的執政目標和政府的管理目標。政策性是融資擔保的本質屬性，而準公共產品屬性則是形式屬性，是從屬於政策性的。政策性對融資擔保機構的最根本要求就是要提高政治站位，始終服務於經濟社會發展大局，在當前則是要通過提供融資擔保，服務於“統籌做好疫情防控和經濟社會發展”的大局。
三、對融擔機構的營利性考覈：從“弱化或取消”到“逐步取消”
從國發【2015】43號、國辦發〔2019〕6號文的“降低或取消盈利要求”到到《意見》的“逐步取消盈利考覈要求”。方向已經明確非常明確了。逐步取消，目的就是最終取消。這才能做到與上面的兩個屬性相匹配，否則，是很難體現準公共產品屬性和政策性的。
四、融擔機構的地位：考覈結果的“三個掛鉤”
“考覈結果與資金補充、風險補償、薪酬待遇等直接掛鉤”。有三層意思：一是考覈結果與政府支持緊密相關，考覈的優劣決定了政府支持的強弱；二是政府至少三個方面要體現支持，包括資本金補充、風險補償、薪酬待遇，如果擔保機構考覈結果有優劣，而政府都未支持或支持無差別，則是明顯不合理的；三是政府支持是動態、持續、靈活的。
以上三個掛鉤，歸結起來說就是一個掛鉤，即與政府的掛鉤。本質上則體現了融資擔保的地位，按照國發【2015】43號文說法，“融資擔保是破解小微企業和‘三農’融資難融資貴問題的重要手段和關鍵環節。”融資擔保是政府宏觀調控的重要工具和手段，也正因此地位，纔會有這些掛鉤，而這些掛鉤，又進一步強化了融資擔保的地位。
五、融擔機構將不再是銀擔合作中的弱勢一方
融資擔保準公共產品屬性和政策性的定位，決定了它作爲“國家宏觀調控的重要工具和手段”的地位，而一系列的考覈要求、扶持政策等都是爲了鞏固其地位、體現其定位。
從社會治理的層面看，融資擔保在國家治理體系中的地位是高於銀行等商業性金融機構的。政府對融擔機構的支持扶持，從表面上看似乎是因爲融資擔保機構弱，但從本質上講則是因爲融資擔保工作重要。“重要”纔是政府支持融擔機構的理由和原因。
從自身的定位、地位及政府對其的態度來看，融資擔保機構都應是優於銀行等商業性金融機構的。通過這幾年的加快發展及政府扶持力度的進一步加大，融擔機構在銀擔合作中的地位已開始轉變，原來的弱勢將成爲歷史，很快就將成爲完全平等甚至略爲強勢的一方。
銀擔合作——銀行前所未有的緊迫任務
《意見》雖然全文沒有一次提及“銀擔合作”四個字，但諸多措施都與銀擔合作有關，也可以說比專門出臺銀擔合作意見都更能推動銀擔合作的開展。《意見》從全方位、多角度有效激發了銀行開展銀擔合作的慾望和推動銀擔合作的主動性、積極性。銀擔合作可能在短時期內實現突破性進展。
一、《意見》進一步壓實銀行普惠金融責任、加大了銀行壓力
1.對普惠性小微企業貸款增量有具體指標
《意見》第(二)條明確：“發揮好全國性銀行帶頭作用。……五家大型國有商業銀行普惠型小微企業貸款增速高於40%。全國性銀行要合理讓利，確保中小微企業貸款覆蓋面明顯擴大。”
2.提高政治站位、轉變經營重心的要求
《意見》第（六）條要求：“……轉變經營理念。要高度重視對受疫情影響的中小微企業等實體經濟的金融支持工作，……把經營重心和信貸資源從偏好房地產、地方政府融資平臺，轉移到中小微企業等實體經濟領域，實現信貸資源增量優化、存量重組。”
3.普惠金融考覈權重提高
《意見》第（八）條明確：“商業銀行要提升普惠金融在分支行和領導班子績效考覈中的權重，將普惠金融在分支行綜合績效考覈中的權重提升至10%以上。要降低小微金融利潤考覈權重，增加小微企業客戶服務情況考覈權重。”
4.盡職盡責爲廣大銀行從業者卸下心理包袱
《意見》第（八）條明確：“改進貸款盡職免責內部認定標準和流程，如無明顯證據表明失職的均認定爲盡職，逐步提高小微信貸從業人員免責比例，激發其開展小微信貸業務的積極性。”
5.貸款種類的要求
《意見》第（九）條明確：“大幅增加小微企業信用貸款、首貸、無還本續貸。……在風險可控的前提下，力爭實現新發放信用貸款佔比顯著提高。督促商業銀行提高首次從銀行體系獲得貸款的戶數。允許將符合條件的小微企業續貸貸款納入正常類貸款……”
6.對銀行利潤考覈有所弱化
《意見》第(十四)條明確：“研究完善金融企業績效評價制度。修改完善金融企業績效評價管理辦法，弱化國有金融企業績效考覈中對利潤增長的要求。將金融機構績效考覈與普惠型小微企業貸款情況掛鉤。引導金融企業更好地落實國家宏觀戰略、服務實體經濟，加大對小微企業融資支持力度。”
二、融資擔保是銀行履行普惠金融責任、緩解自身壓力的有效途徑
1.開展普惠金融，是國有銀行的政治責任
國有金融企業，“國有”兩字決定了其必然要承擔政策性的職能、要服務國家發展大局，而不能將利潤作爲唯一的、終極的目標。如果說以前要銀行做大普惠金融貸款只是政策導向、美好願望的話，現在《意見》的出臺，則從經營方向、考覈指標、業務比例、責任免除等方面對銀行開展普惠金融有了具體、細化、可操作的規定，做大做好普惠金融，成爲銀行必須要做、必須做好、不做好不行的現實要求。
2.普惠金融天生風險較高，銀行需要融資擔保分險
作爲普惠金融服務對象的中小微企業，天生數量龐大（佔全國企業總數90%以上）、實力弱小（缺乏有效抵質押物）、生命週期短（平均壽命3年左右），這決定了其經營成本和融資風險較高。如無巨大壓力，市場經濟規律及資本的逐利本性決定了銀行必然去開展高盈利業務，而不會開展普惠金融之類的高風險業務。正因爲如此，長期以來，金融服務中小微企業的能力和水平提升緩慢，“雷聲大雨點小”。但如今，普惠金融成爲銀行接受考覈的硬任務、硬指標，問題不再是做不做、拖不拖，而是在必須做的同時實現盈利。
對國有銀行利潤考覈雖有所弱化，但也僅是弱化而已，作爲商業性國企，不可能取消利潤考覈。這決定了銀行要在完成普惠金融指標的同時，確保一定程度的盈利。要更多盈利，必然需要儘可能的把更多風險分散出去，而融資擔保無疑是最好的選擇之一。
3.盡職免責機制的完善，將一定程度打消銀行從業者開展銀擔合作的顧慮
盡職免責規定不完善，是制約銀行從業人員開展銀擔合作的巨大障礙。很多銀行從業者反映，誰不想開展普惠金融，多做點支持中小微企業的好事、善事呢？但盡職不免責，貸款一旦收不回，個人就要承擔相應的責任甚至刑事責任，這對具體的個人是難以承受的。《意見》明確“如無明顯證據表明失職的均認定爲盡職，逐步提高小微信貸從業人員免責比例”，將極大地緩解銀行從業人員對不良貸款的顧慮與恐懼，調動銀行從業者開展銀擔合作的積極性。
三、融資擔保將成爲銀行競爭的稀缺資源
1.全國“一盤棋”的融資擔保體系正在形成
通過近幾年的轉型，融資擔保在政府的各項政策扶持下，基本扭轉困境，實現了迴歸本源、專注主業。特別是國家融資擔保基金組建運行，龍頭作用發揮充分，國家融擔基金、省級再擔保、融資擔保機構的三層組織體系已經形成，體系的合力也在加快凝聚，靠一個個擔保機構與銀行單打獨鬥的局面很快就要一去不復返了，融資擔保體系的力量已經足夠與任何一家銀行進行平等的談判與合作。銀擔合作進入“總對總”合作的新時代，展現出新風貌、新氣象。
2.融資擔保是有限、稀缺資源，銀行間需要爭取
融資擔保是政策性資源，其稀缺性主要表現爲：一是行業總的實收資本有限，且增長率低於銀行普惠金融貸款考覈增長率；二是融資擔保放大倍數有法定高限，不會無限放大；三是保本微利的底線，要求擔保機構必須將代償率控制在一定水平，代償總能力是有限的。
對銀行來說，要在完成普惠金融考覈目標的同時，實現更多盈利，就要最大限度地爭取擔保機構提供擔保和進行分險。誰最先在銀擔合作中佔取先機，搶佔到更多融資擔保資源，誰就會在以後的普惠金融業務和同行業競爭中贏得主動。
銀擔合作的風險管控和具體模式
一、爲擔保機構正名——擔保機構風控能力並非天生弱於銀行
2017年、2018年，全國擔保機構的擔保代償率分別爲2.58%和2.6%，融資擔保代償率要高1個百分點左右，2018年融資擔保代償率爲3.74%。而部分較優質的擔保機構，代償率在2%以內，最優質機構控制在1.5%以內。
2017年、2018年，商業銀行貸款不良率分別爲1.74%和1.83%，比擔保代償率低1個百分點左右。但2018年，商業銀行普惠型小微企業貸款不良率卻高達5.9%，不僅高於擔保總體代償率，也高於融資擔保代償率。
因融資擔保貸款項目整體質量遠低於銀行貸款項目整體質量，擔保項目的整體風險是高於總體貸款項目不良率的。如果考慮此因素，那麼擔保代償率高於銀行整體不良率就是很正常的事情了，因爲從項目質量看，兩者並非在公平的舞臺競爭。
因擔保貸款項目多屬中小微企業，所以將擔保代償率與銀行普惠型小微企業貸款不良率進行比較，相對更公平合理。由上數據看出，銀行的普惠性小微企業貸款不良率遠高於擔保機構的融資擔保代償率。這說明，擔保機構的風控能力並不弱於銀行，甚至可以說擔保機構風控水平差的說法是一種長期以來的污衊和錯覺。這也說明，擔保機構只要努力，風控水平是完全可以達到甚至超過銀行的。
而從全國範圍看，大量擔保行業的翹楚，其擔保代償率都控制在1.5%以內，這些機構每個省都有。這些機構的代償率，不僅低於銀行的普惠型小微企業貸款不良率，也低於商業銀行的總體貸款不良率。他們的風控水平，是遠遠高於一般銀行的，同地域的城商行、農商行（不良率更高）更不可比擬。這些優質機構下一步將是銀行瘋狂爭取銀擔合作的對象。近幾年，融資擔保行業能夠在天翻地覆、風雨飄搖中浴火重生、屹立不倒，正是靠的這些優質擔保機構，他們是行業的中流砥柱。
二、銀擔合作中銀行分險20%總體是可行的、可持續的
融資擔保行業代償率暫按4%測算，銀行如分險20%，銀行實際分險佔項目金額的0.8%。此情形下，假設銀行貸款利率如爲7%，按3%成本，還有3.2%的收益。
對於優質擔保機構，代償率爲2%，銀行分險20%，銀行實際分險0.4%，銀行更不會因開展銀擔合作而發生較大風險。
銀行根本不用談虎色變。從目前融資擔保行業整體情況看，只要將貸款利息及擔保代償率控制在一定範圍，銀行分險20%是完全可行、可持續的，完全可以成爲一種健康的商業合作模式
三、銀擔合作的趨勢分析
銀行開展銀擔合作的基本條件是：銀行不會因銀擔合作發生總體虧損，確保銀擔合作業務盈利。這是銀行作爲商業性國有企業的底線，也是作爲市場主體的生存要求。除非國家可以容忍這部分業務不盈利或允許一定限度的虧損，否則，只要實質上違背上述要求，則銀行是必定不會開展銀擔合作的。
站在擔保機構的角度，對銀擔合作趨勢做一簡單分析：
1.優質擔保機構。對代償率控制在2%以內的政府性融資擔保機構，可以說基本不存在銀擔合作的障礙，且更大的可能趨勢是銀行主動找擔保機構合作並主動進行分險。此種情況下，擔保機構可爭取銀行分險達到20%。
2.正常擔保機構。對代償率在2%-3%的政府性融資擔保機構，就要主動爭取與銀行開展銀擔合作，通過努力，銀行分險10-15%是有可能實現的。
3.風險擔保機構。對代償率在4%以上的擔保機構，銀擔合作就是一項相對艱難的工作了，銀行分險的難度較大。對代償率在5%以上的擔保機構，就不想想着銀擔合作了。
因此，打鐵還需自身硬，銀行分險與否，相當程度上取決於擔保機構自身的風控能力。只有把自身做強了，擔保機構纔會取得銀擔合作的實質性突破。
而對銀行來說，則可視擔保機構的質量，決定是否開展銀擔合作以及銀行自身分險的比例。但對融資擔保行業的歧視性心理和非理性牴觸，早應該徹底拋棄了，這是思想遺毒，與新時代格格不入。離開擔保機構的支持，銀行不可能完成普惠性貸款的考覈任務。
四、誠信原則是銀擔合作的基石
當前，加強銀擔合作是黨中央、國務院的明確要求，既是業務要求，也是政治要求。
銀擔合作作爲一種合作方式，共同的目的是通過合作來推進單靠一方無法完成的事業，在分散風險、實現共贏的基礎上，支持小微企業和“三農”，服務經濟社會發展大局，發揮金融反哺實體經濟的作用。
誠實信用，是銀擔合作的精髓與靈魂。合作的雙方都不能以甩鍋、轉嫁風險爲出發點和目的，這是不道德的、損人利已的觀念，完全違背了銀擔合作的政策初衷和存在意義。
擔保機構，如不加強自身風險控制，一面風險巨大，一面又想通過銀行分險來擺脫困境，這是不可能的，對一個代償率超過6%的擔保機構，銀行即使分險30%，擔保機構依然無法擺脫自身困境，而且也不可能持續。而銀行試圖通過銀擔合作，將不良貸款甩鍋給擔保機構，雖然表面分險20%甚至30%，但實際上把70%甚至80%的風險甩給擔保機構，這也是不道德的。
五、銀擔合作的兩種模式分析
在實際銀擔合作中，銀行和擔保機構共同負責盡職調查、項目風險管理是難以實現的，且容易責任不明確，操作性不強。在操作中，必然要以其中一方爲主，因此銀擔合作模式就可分爲擔保負責項目和銀行負責項目兩種，簡單說就是見擔即貸型和見貸即擔型。
1.擔保負責項目（見擔即貸）
因爲項目主要由擔保機構負責，銀行最大的顧慮就是擔保機構轉嫁風險。因此，該模式，銀行對擔保項目進行分險，合作條件就要保證擔保項目約定代償率低於銀行不良率，這樣銀行纔有合作的積極性，才能打消擔保機構項目風險過大的顧慮。既然由擔保機構負責項目，那麼在風險上限就要按銀行的來，這樣才公平。這種模式，適合於非常優質的擔保機構與銀行開展合作。
2.銀行負責項目（見貸即擔）
因貸款項目由銀行負責，擔保機構的最大顧慮是銀行轉嫁風險。該模式，擔保對銀行項目進行擔保，要保證項目不良率（約定代償率）低於擔保自身代償率，這樣擔保機構纔有合作積極性，才能打消銀行轉嫁風險的顧慮。既然由銀行負責項目，那麼在風險上限就要按擔保機構來，這樣才公平。這種模式，特別優質的擔保機構是缺乏合作積極性的，適用於相對較弱的擔保機構，一方面可以做大業務規模，一方面風險並不高於自身原來水平，對部分停滯或困境中的擔保機構，可以說是起死回生的方法和機會。
上述模式的要點在於，當一方負責項目時，具體代償分險上限就要站在另一方的角度進行控制，這樣纔是公平的，而不能完全考慮一方而忽視另一方。當然，爲保持合作可持續，銀行不良率與擔保代償率必須在合理範圍，如果過高的話，是缺乏合作基礎的。
銀行和擔保機構在考慮銀擔合作對象時，既要清醒認識自己的不良率（代償率），也要把握好對方的代償率（不良率），從而商定具體的合作模式。
六、關於銀擔合作的差異化及“總對總”合作
在上述模式中，如果採取見貸即擔方式，那麼，只有在與銀行約定的擔保代償上限不高於擔保機構自身代償率的時候，擔保機構纔有合作的積極性。如，銀行要求擔保機構代償上限3%，那麼代償率在2%以內的優質擔保機構就缺乏合作的積極性，因爲這種合作可能加大擔保機構的風險，對擔保機構是不公平的。
而如果採取見擔即貸方式，那麼，只有在與擔保機構約定的代償上限不高於銀行自身不良率的時候，銀行纔有合作的積極性。如，擔保機構要求代償上限3%，那麼不良率在2%以內的銀行就缺乏合作積極性了，因爲這種合作可能加大銀行風險，對銀行又是不公平的。
因此，在銀擔合作中，較爲合理的做法是採取差異化合作方式，不同的銀行與擔保機構，不同的貸款不良率與擔保代償率，就要在博弈和談判中確定具體的、不同的分險比例、代償上限。
對於省級再擔保牽頭開展的銀擔“總對總”合作，如果不能採取差異化方式，而是採取一刀切的分險比例、代償上限，前期可能推進較快，後期可能會出現難以持續的情況，甚至在一開始，就會有部分優質銀行和擔保機構不參加。