今天我分享的是一本经济、历史类读物，书名叫《以利为利——财政关系与地方政府行为》。
一、这本书讲什么
在书中，作者以大量的实地调研材料为依据，真实再现了从新中国成立初期到21世纪初主要财政改革，尤其是财税制度改革的前因后果，从较长的历史周期论述了中国财税体制的变迁如何影响政府行为、塑造中央和地方关系的格局。本书共有十五章，第一章到第五章是按时间顺序对新中国成立以来的财税制度进行了详细介绍;第六到第十五章深入分析了分税制改革后的种种现象，比如县乡财政危机，基层政权的“悬浮”状态，土地财政，等等。
接下来，我先介绍下新中国成立以来的财政制度改革。
（一）财政制度改革
统收统支（1949年到改革开放以前）。新中国成立以来的财税制度总体分为三个阶段，第一个阶段是从1949年到改革开放以前。那时候我国总体实施“统收统支”的财政体制，但微观一些来看，实际上经历了个复杂的变化过程。今天我们就讲讲大历史观下面的总体情况。为什么总体要实行集权的财政制度（“统收统支”的财政体制）呢？这是因为新中国成立初期，中央政府有平抑物价、解决财政困难和支持抗美援朝的需求，因此规定财政收入除公粮5%-15%的地方附加以外，所有公粮的征收、支出、调度，全部统于中央。税收方面，除了批准征收的少量地方税外，所有关税、盐税、货物税、工商税，也都由中央政府调度使用。财政支出主要用于军队、行政和投资，也都由中央政府统一全国的编制和供给标准。在计划体制的政府预算中,最重要的部分不是公共服务，而是经济发展和基本建设投资。有限的人力、物力和财力大都用于发展重工业，也导致了经济结构的严重失调。同时，这种财政体制，也导致了地方政府在执行计划上没有太大的自由处置权限，不利于调动地方的积极性。
财政包干（1980-1993年）。为了解决这些问题，1980开始实行财政包干制。财政承包的基本思路是中央对各省级财政单位的财政收入和支出进行包干，地方增收的部分可以按照一定比例留下自用，对收入下降导致的收不抵支则减少或者不予补助。财政承包制下，交完了中央的，剩下的都是地方自己的，因此地方有动力扩大税收来源，大力发展经济。
20世纪80年代是改革开放的起步时期，在很多根本性制度尚未建立、观念尚未转变之前，各类承包制有利于调动全社会的积极性，推动社会整体走出僵化的计划经济，让地方政府和人们都切实感受到收入增长。但伴随而来的是中央财政预算收入占全国财政预算总收入的比重越来越低，全国财政预算总收入占GDP的比重也越来越低，中央变得越来越穷，财政整体也越来越穷，宏观调控能力有待加强。正如时任财政部部长刘仲藜引述毛主席的话说,“手里没把米，叫鸡都不来。”中央财政要是这样的状态，从政治上来说这是不利的，当时的财税体制是非改不可了”。
分税制（1994年至今）。所以，在实行了近十年的财政包干制之后，来到了第三个阶段即分税制阶段。分税制改革分为税制改革与财政体制改革，税制改革包括对税种进行调整，比如复杂繁琐的产品税被简明的增值税所代替;在征收增值税的基础上，对少数消费品再征收一道消费税;调整了营业税的征收范围；进行所得税类改革，对于企业所得税，改变原来对国有企业、集体企业、私营企业的不同政策，实行统一税种、统税率(3%)、统一计税标准、取消税前还贷的政策;统一征收个人所得税。同时，将税收立法权收归于中央，重要的税目税率的调整权、开征停征权以及减免税的审批权也收归中央。财政体制改革中，税种根据中央与地方的支出责任被划分为中央税、地方税及共享税。总的原则是除增值税、资源税、证券交易税外，中央企业的税收归中央，地方企业的税收归地方。中央和地方共享税种是增值税(中央75%、地方25%)、资源税(海洋石油资源税归中央、其他资源税归地方)、证券交易税(中央地方各50%)。
这次改革，将原来大量的地方财政收入集中于中央，为了保证税收大省发展企业的积极性和照顾既得利益的分配格局，中央政府对地方政府进行一定的税收返还与转移支付。税收返还和转移支付制度旨在调节地区间的财力分配，一方面既要保证发达地区组织税收的积极性.另一方面则要将部分收人转移到不发达地区去，以实现财政制度的地区均等化目标。分税制是20世纪90年代推行的根本性改革之一，也是最为成功的改革之一。改革扭转了“两个比重”不断下滑的趋势：中央占全国预算收入的比重从改革前的22%一跃变成55%，并长期稳定在这一水平，国家预算收入占GDP的比重也从改革前的11%逐渐增加到了20%。改革大大增强了中央政府的宏观调控能力，为之后应付一系列重大冲击（1997年亚洲金融危机、2008年全球金融危机和汶川地震等）奠定了基础，也保障了一系列重大改革（国企改革和国防现代化建设）和国家重点建设项目的顺利实施。
（二）分税制的深层次影响
分税制作为一次意义深远的制度变革,在集中财政收入、加强转移支付的同时,还对政府和企业的关系，以及地方政府的预算外收入产生了巨大影响,这在很大程度上重新塑造了过去十年来地方政府的行为模式。
对政企关系的影响。政府和企业关系是中国市场转型经济的关键问题,这其中最为重要的部分又是产权改革,即如何将国家、集体产权的企业转型为私人产权企业,以提高企业的生产效率。我们既可以将此过程从市场经济的角度进行理解,即一个以私营企业家为主的群体如何兴起的过程,也可以将此过程从计划经济的角度去理解,即政府如何从市场中“淡出”的过程。在这个过程中,财政改革尤其是分税制改革的作用被普遍忽视。本文从财政制度方面来讨论政府和企业的关系,以求对地方政府行为模式的转变形成一个初步的理解,并回答了中央和地方、东部和中西部关系的问题。分税制改革在将税务征收与财政分开之后,更进一步规定中央和地方政府共享所有地方企业的主体税种——增值税(中央占75%、地方占25%)。也就是说,中央和地方对企业税收的划分不再考虑企业隶属关系——无论是集体、私营企业,或者是县属、市属企业,都要按照这个共享计划来分享税收。而在此之前,中央和地方是按照包干制来划分收入的,只要完成了任务,无论是什么税种,地方政府可以保留超收的大部分或者全部税收。由于中央并不分担企业经营和破产的风险,所以与过去的包干制相比,在分税制下地方政府经营企业的收益减小而风险加大了。而且,由于增值税属于流转税类,按照发票征收,无论企业实际上营利与否,只要企业有进项和销项,就要进行征收。对于利润微薄、经营成本高的企业,这无疑是一个相当大的负担。再者,增值税由完全垂直管理、脱离于地方政府的国税系统进行征收,使得地方政府为保护地方企业而制定的各种优惠政策统统失效。在这种形势下,虽然中央出台的增值税的税收返还政策对于增值税贡献大的地区有激励作用,我们可以合理地推想地方政府对于兴办工业企业的积极性会遭受打击。在此之前,各级政府是按照企业隶属关系组织税收收入,导致地方政府热衷于多办“自己的企业”,对于省市级政府,国有企业是其关注的重点,而对于县乡级政府,集体企业和乡镇企业则是政府扶助的重点。这些国有和集体企业一方面由于和政府存在千丝万缕的联系而难以搞活,另一方面也搞不“死”,企业经营不善亏损严重,照样由政府搭救。另外,由于政府和企业联系紧密,地方政府大多怀有“藏富于企业”的倾向,即对组织财政收入不积极,有意让企业多留利润,然后再通过收费摊派等手段满足本级财力的需要。这不但造成国有企业严重的“软预算约束”问题,也造成乡镇企业的所谓“关系合同”带来的一系列问题。而分税制改革是影响这些关系的一个转折点。国有企业的股份制改革自1992年发动,到90年代中期开始普遍推开,而此时也是地方政府纷纷推行乡镇企业转制的高潮时期。到90年代末,虽然国有企业的改革并不十分成功,但乡镇企业几乎已经名存实亡,完全变成了私营企业。
对地方政府财政收入模式的影响。与私有化浪潮相伴随的重要现象是地方政府的财政收入增长方式发生了明显的转变,即由过去的依靠企业税收变成了依靠其他税收尤其是营业税。与增值税不同,营业税主要是对建筑业和第三产业征收的税收,其中建筑业又是营业税的第一大户。所以,地方政府将组织税收收入的主要精力放在发展建筑业上是顺理成章的事情。这种状况在2002年所得税分享改革以后尤其明显。此项改革使得地方政府能够从发展企业中获得的税收收入进一步减少,同时使得地方政府对营业税的倚重进一步加强,营业税已经成为最为重要的支柱性收入。从经验现象上看,地方政府在2002年以来对于土地开发、基础设施投资和扩大地方建设规模的热情空前高涨,其中地方财政收入增长的动机是一个重要的动力机制。
除了预算内财政收入的结构调整带来的地方财政增长方式的转变之外,分税制改革对地方政府的预算外和非预算收入也有极大的影响。乡镇企业转制之后,地方政府失去了规模巨大的“企业上缴利润”收入,这使得地方政府的支出受到巨大的压力,并开始寻求将预算外和非预算资金作为自己财政增长的重点。预算外资金的主体是行政事业单位的收费,而非预算资金的主体是农业上的提留统筹与土地开发相关的土地转让收入。与预算内资金不同,这些预算外和非预算的资金管理高度分权化。对于预算外资金,虽然需要层层上报,但是上级政府一般不对这部分资金的分配和使用多加限制。而对于非预算资金,上级政府则常常连具体的数量也不清楚。分税制改革以后,为了制止部门的乱摊派、乱收费现象,中央出台了一系列预算外资金的改革办法,其中包括收支两条线、国库统一支付制度改革等,力图将行政事业性收费有计划、有步骤地纳入预算内进行更加规范的管理,但是对于非预算资金,却一直没有妥善的管理办法,因此,非预算资金也开始成为地方政府所主要倚重的财政增长方式。
对地方政府行为的影响。分税制和所得税分享改革对地方政府造成的压力迫使地方政府通过发展建筑业和增加预算外的收费项目以及非预算资金来寻求新的生财之道。而这种需求与1990年代末兴起的城市化浪潮紧密相关。城市化的速度从1990年代中期开始迅速提高。除了上述原因之外,它还与1994年开始推行的城镇住房制度改革、1998年出台的《土地管理法》有关,另外也与迅速发展的沿海外向型经济有关。这些因素都促使企业、居民对城市建设用地的需求快速增长。在这个宏观背景下,土地征用和出让成为地方政府预算以及非预算收入最主要的来源。按照《土地管理法》的规定,只有地方政府有权将农业用地征收、开发和出让,以供应日益紧缺的城市建设用地,并且地方政府征收农业用地的补偿费用等成本远低于城市建设用地出让价格。地方政府低价征收农业用地,进行平整、开发后,再以“招、拍、挂”等形式在土地二级市场上出让。在东部沿海地区,地方政府通过这个过程迅速积累了规模巨大的土地出让收入。根据一些调查,在东部的一些县(市),土地收入的规模相当于甚至大于当地财政预算收入的规模。利用大规模的土地出让收入和已征收的大量城市建设用地,地方政府可以通过财政担保和土地抵押的方式取得更大规模的金融贷款来投入城市建设。这样一来,土地收入—银行贷款—城市建设—征地之间形成了一个不断滚动增长的循环过程。这个过程不但塑造了东部地区繁荣的工业化和城市景象,也为地方政府带来了滚滚财源。这些财源除了包括通过土地征收、开发和出让过程中直接得到的土地收入之外,还包括城市建设过程中迅速增长的以建筑业、房地产业等营业税为主的财政预算收入,这些收入全部属于地方收入,无需与中央政府共享。所以随着城市化的迅速发展,地方政府的预算收入和非预算资金(经营土地的收入)呈现出平行的增长态势。因此,新世纪剧烈的城市化过程是与地方政府“经营城市”、“经营土地”的行为取向密不可分的。在此过程中,地方政府形成了推动地方经济和财政收入双双增长的新发展模式，至此，到处大兴土木,城市的变化日新月异。
二、从这本书学到什么
在书中，我们可以看到在财政改革中，中央与地方关系的变动。当然，这种关系变动的分析还仅限于财政方面，否则将超出本书的讨论范围。正如作者所言：“目前社会学涉足的政府间关系仍然以财政关系为主。”第一个阶段是分税制以前，财政包干制使中央与地方的关系由“条条”为主变为“块块”为主，“中央逐步放弃了通过直属部门对企业的直接管理，变成了地方政府和企业的委托人”。第二个阶段则是本书分析的重点，即1994年分税制改革后，中央—地方关系“从改革前讨价还价的关系变成了改革后地方主要依靠中央拨付转移支付补助的关系”，而这样一个从分配上来说属于财政集权的改革，却导致了“中央对地方的逐渐失控”——各级政府想尽一切办法，在中央控制比较严格的预算收入之外开辟新的生财之道，而中央对于地方经济和财政上的政策已经难以得到有效的执行。在分税制改革调整了中央—地方关系后，县乡两级财政以及农村基层政权发生的变化。“自上而下的规模巨大的财政转移支付，是分税制后中央和地方关系中一个最为重要的特点”，而“中央与省之间的财政体制对于下辖各级政府间的体制起着示范的作用”，因此县级政府与乡镇政府的财政也开始实行这种先将资金向上集中、再将资金统筹分配流向下级的模式。然而“‘层层分税制’迅速向上集中了财力，‘基数包干法’又对下级财政的增收施加了巨大的压力，而转移支付又没有迅速到位”，这种体制带来了县乡的财政危机。县乡政府只能不断制造虚假收入，积累大量的债务，而这些最终都导致了农民负担的加重。此后，农村迎来了减轻农民负担的税费改革，却在改革后发生了农村基层政权的“空壳化”现象，乡镇政权几乎不再履行提供公共服务的职能，“变成了表面上看上去无关紧要、可有可无的一级政府组织”，进入“悬浮”状态。这一系列变化都是因政府间财政关系的变动导致政府行为模式的变动而带来的结果。
在书中，我们可以看到农民的情况。在新中国发展的历程中，农民始终是做“贡献”的一方。新中国成立初期为了加速实现重工业优先的发展战略，国家实行粮食及大宗农产品的“统购统销”政策，实际上相当于农民通过低价出售粮食来支持工业化;“工业城镇化”阶段，大量的企业无偿使用农村土地，大大降低了工业化的成本;到“土地城镇化”阶段，一方面，低标准的征地拆迁补偿支持了“三位一体”的城镇化;另一方面，当这种模式的城镇化发展到一定程度之后，农民必须通过“让出”宅基地来为城镇化加速和“续航”。按照《土地管理法》以及相关的土地政策，村集体以及农民无权“出让”宅基地，所谓 “让出”，是指农民“上楼”之后，宅基地变成“增减挂钩指标”进入城市。农民得到的收益就是居住的楼房。通过宅基地置换“楼房”居住的“上楼”行为，被有些学者视为农民“间接”分享城镇化收益的改革。但是，如果我们将“农民上楼”放在中央与地方关系推动的土地指标博弈下的城镇化中来看，无论是地方政府，还是帮助农民拆旧建新的城市资本，其目的都是以楼房置换农民的宅基地，然后以宅基地置换“增减挂钩指标”，而这些指标背后是城市的发展战略以及地方政府的政绩和收益，这一连串“置换”的背后，农民失去的宅基地的真正的价值或者说潜在的价值并没有能够体现出来。在“土地城镇化”过程中，那些被征地的农民当然是利益受损的一方，他们只是因为居住于城市周边而受到波及，是农民中极少的一部分。但是，“上楼”过程中的农民则覆盖面要大得多，“上楼”的农民实际上和城镇化没有任何直接的关系，而且从政府和资本的角度来看，“上楼”的农民离城市越远，“上楼”的成本则越低。这些农民就这样在各种复杂的关系作用之下成了制约城镇化发展的核心要素之一。