今天我分享的是一本經濟、歷史類讀物，書名叫《以利爲利——財政關係與地方政府行爲》。
一、這本書講什麼
在書中，作者以大量的實地調研材料爲依據，真實再現了從新中國成立初期到21世紀初主要財政改革，尤其是財稅制度改革的前因後果，從較長的歷史週期論述了中國財稅體制的變遷如何影響政府行爲、塑造中央和地方關係的格局。本書共有十五章，第一章到第五章是按時間順序對新中國成立以來的財稅制度進行了詳細介紹;第六到第十五章深入分析了分稅制改革後的種種現象，比如縣鄉財政危機，基層政權的“懸浮”狀態，土地財政，等等。
接下來，我先介紹下新中國成立以來的財政制度改革。
（一）財政制度改革
統收統支（1949年到改革開放以前）。新中國成立以來的財稅制度總體分爲三個階段，第一個階段是從1949年到改革開放以前。那時候我國總體實施“統收統支”的財政體制，但微觀一些來看，實際上經歷了個複雜的變化過程。今天我們就講講大歷史觀下面的總體情況。爲什麼總體要實行集權的財政制度（“統收統支”的財政體制）呢？這是因爲新中國成立初期，中央政府有平抑物價、解決財政困難和支持抗美援朝的需求，因此規定財政收入除公糧5%-15%的地方附加以外，所有公糧的徵收、支出、調度，全部統於中央。稅收方面，除了批准徵收的少量地方稅外，所有關稅、鹽稅、貨物稅、工商稅，也都由中央政府調度使用。財政支出主要用於軍隊、行政和投資，也都由中央政府統一全國的編制和供給標準。在計劃體制的政府預算中,最重要的部分不是公共服務，而是經濟發展和基本建設投資。有限的人力、物力和財力大都用於發展重工業，也導致了經濟結構的嚴重失調。同時，這種財政體制，也導致了地方政府在執行計劃上沒有太大的自由處置權限，不利於調動地方的積極性。
財政包乾（1980-1993年）。爲了解決這些問題，1980開始實行財政包乾制。財政承包的基本思路是中央對各省級財政單位的財政收入和支出進行包乾，地方增收的部分可以按照一定比例留下自用，對收入下降導致的收不抵支則減少或者不予補助。財政承包制下，交完了中央的，剩下的都是地方自己的，因此地方有動力擴大稅收來源，大力發展經濟。
20世紀80年代是改革開放的起步時期，在很多根本性制度尚未建立、觀念尚未轉變之前，各類承包制有利於調動全社會的積極性，推動社會整體走出僵化的計劃經濟，讓地方政府和人們都切實感受到收入增長。但伴隨而來的是中央財政預算收入佔全國財政預算總收入的比重越來越低，全國財政預算總收入佔GDP的比重也越來越低，中央變得越來越窮，財政整體也越來越窮，宏觀調控能力有待加強。正如時任財政部部長劉仲藜引述毛主席的話說,“手裏沒把米，叫雞都不來。”中央財政要是這樣的狀態，從政治上來說這是不利的，當時的財稅體制是非改不可了”。
分稅制（1994年至今）。所以，在實行了近十年的財政包乾制之後，來到了第三個階段即分稅制階段。分稅制改革分爲稅制改革與財政體制改革，稅制改革包括對稅種進行調整，比如複雜繁瑣的產品稅被簡明的增值稅所代替;在徵收增值稅的基礎上，對少數消費品再徵收一道消費稅;調整了營業稅的徵收範圍；進行所得稅類改革，對於企業所得稅，改變原來對國有企業、集體企業、私營企業的不同政策，實行統一稅種、統稅率(3%)、統一計稅標準、取消稅前還貸的政策;統一徵收個人所得稅。同時，將稅收立法權收歸於中央，重要的稅目稅率的調整權、開徵停徵權以及減免稅的審批權也收歸中央。財政體制改革中，稅種根據中央與地方的支出責任被劃分爲中央稅、地方稅及共享稅。總的原則是除增值稅、資源稅、證券交易稅外，中央企業的稅收歸中央，地方企業的稅收歸地方。中央和地方共享稅種是增值稅(中央75%、地方25%)、資源稅(海洋石油資源稅歸中央、其他資源稅歸地方)、證券交易稅(中央地方各50%)。
這次改革，將原來大量的地方財政收入集中於中央，爲了保證稅收大省發展企業的積極性和照顧既得利益的分配格局，中央政府對地方政府進行一定的稅收返還與轉移支付。稅收返還和轉移支付制度旨在調節地區間的財力分配，一方面既要保證發達地區組織稅收的積極性.另一方面則要將部分收人轉移到不發達地區去，以實現財政制度的地區均等化目標。分稅制是20世紀90年代推行的根本性改革之一，也是最爲成功的改革之一。改革扭轉了“兩個比重”不斷下滑的趨勢：中央佔全國預算收入的比重從改革前的22%一躍變成55%，並長期穩定在這一水平，國家預算收入佔GDP的比重也從改革前的11%逐漸增加到了20%。改革大大增強了中央政府的宏觀調控能力，爲之後應付一系列重大沖擊（1997年亞洲金融危機、2008年全球金融危機和汶川地震等）奠定了基礎，也保障了一系列重大改革（國企改革和國防現代化建設）和國家重點建設項目的順利實施。
（二）分稅制的深層次影響
分稅制作爲一次意義深遠的制度變革,在集中財政收入、加強轉移支付的同時,還對政府和企業的關係，以及地方政府的預算外收入產生了巨大影響,這在很大程度上重新塑造了過去十年來地方政府的行爲模式。
對政企關係的影響。政府和企業關係是中國市場轉型經濟的關鍵問題,這其中最爲重要的部分又是產權改革,即如何將國家、集體產權的企業轉型爲私人產權企業,以提高企業的生產效率。我們既可以將此過程從市場經濟的角度進行理解,即一個以私營企業家爲主的羣體如何興起的過程,也可以將此過程從計劃經濟的角度去理解,即政府如何從市場中“淡出”的過程。在這個過程中,財政改革尤其是分稅制改革的作用被普遍忽視。本文從財政制度方面來討論政府和企業的關係,以求對地方政府行爲模式的轉變形成一個初步的理解,並回答了中央和地方、東部和中西部關係的問題。分稅制改革在將稅務徵收與財政分開之後,更進一步規定中央和地方政府共享所有地方企業的主體稅種——增值稅(中央佔75%、地方佔25%)。也就是說,中央和地方對企業稅收的劃分不再考慮企業隸屬關係——無論是集體、私營企業,或者是縣屬、市屬企業,都要按照這個共享計劃來分享稅收。而在此之前,中央和地方是按照包乾制來劃分收入的,只要完成了任務,無論是什麼稅種,地方政府可以保留超收的大部分或者全部稅收。由於中央並不分擔企業經營和破產的風險,所以與過去的包乾制相比,在分稅制下地方政府經營企業的收益減小而風險加大了。而且,由於增值稅屬於流轉稅類,按照發票徵收,無論企業實際上營利與否,只要企業有進項和銷項,就要進行徵收。對於利潤微薄、經營成本高的企業,這無疑是一個相當大的負擔。再者,增值稅由完全垂直管理、脫離於地方政府的國稅系統進行徵收,使得地方政府爲保護地方企業而制定的各種優惠政策統統失效。在這種形勢下,雖然中央出臺的增值稅的稅收返還政策對於增值稅貢獻大的地區有激勵作用,我們可以合理地推想地方政府對於興辦工業企業的積極性會遭受打擊。在此之前,各級政府是按照企業隸屬關係組織稅收收入,導致地方政府熱衷於多辦“自己的企業”,對於省市級政府,國有企業是其關注的重點,而對於縣鄉級政府,集體企業和鄉鎮企業則是政府扶助的重點。這些國有和集體企業一方面由於和政府存在千絲萬縷的聯繫而難以搞活,另一方面也搞不“死”,企業經營不善虧損嚴重,照樣由政府搭救。另外,由於政府和企業聯繫緊密,地方政府大多懷有“藏富於企業”的傾向,即對組織財政收入不積極,有意讓企業多留利潤,然後再通過收費攤派等手段滿足本級財力的需要。這不但造成國有企業嚴重的“軟預算約束”問題,也造成鄉鎮企業的所謂“關係合同”帶來的一系列問題。而分稅制改革是影響這些關係的一個轉折點。國有企業的股份制改革自1992年發動,到90年代中期開始普遍推開,而此時也是地方政府紛紛推行鄉鎮企業轉制的高潮時期。到90年代末,雖然國有企業的改革並不十分成功,但鄉鎮企業幾乎已經名存實亡,完全變成了私營企業。
對地方政府財政收入模式的影響。與私有化浪潮相伴隨的重要現象是地方政府的財政收入增長方式發生了明顯的轉變,即由過去的依靠企業稅收變成了依靠其他稅收尤其是營業稅。與增值稅不同,營業稅主要是對建築業和第三產業徵收的稅收,其中建築業又是營業稅的第一大戶。所以,地方政府將組織稅收收入的主要精力放在發展建築業上是順理成章的事情。這種狀況在2002年所得稅分享改革以後尤其明顯。此項改革使得地方政府能夠從發展企業中獲得的稅收收入進一步減少,同時使得地方政府對營業稅的倚重進一步加強,營業稅已經成爲最爲重要的支柱性收入。從經驗現象上看,地方政府在2002年以來對於土地開發、基礎設施投資和擴大地方建設規模的熱情空前高漲,其中地方財政收入增長的動機是一個重要的動力機制。
除了預算內財政收入的結構調整帶來的地方財政增長方式的轉變之外,分稅制改革對地方政府的預算外和非預算收入也有極大的影響。鄉鎮企業轉制之後,地方政府失去了規模巨大的“企業上繳利潤”收入,這使得地方政府的支出受到巨大的壓力,並開始尋求將預算外和非預算資金作爲自己財政增長的重點。預算外資金的主體是行政事業單位的收費,而非預算資金的主體是農業上的提留統籌與土地開發相關的土地轉讓收入。與預算內資金不同,這些預算外和非預算的資金管理高度分權化。對於預算外資金,雖然需要層層上報,但是上級政府一般不對這部分資金的分配和使用多加限制。而對於非預算資金,上級政府則常常連具體的數量也不清楚。分稅制改革以後,爲了制止部門的亂攤派、亂收費現象,中央出臺了一系列預算外資金的改革辦法,其中包括收支兩條線、國庫統一支付制度改革等,力圖將行政事業性收費有計劃、有步驟地納入預算內進行更加規範的管理,但是對於非預算資金,卻一直沒有妥善的管理辦法,因此,非預算資金也開始成爲地方政府所主要倚重的財政增長方式。
對地方政府行爲的影響。分稅制和所得稅分享改革對地方政府造成的壓力迫使地方政府通過發展建築業和增加預算外的收費項目以及非預算資金來尋求新的生財之道。而這種需求與1990年代末興起的城市化浪潮緊密相關。城市化的速度從1990年代中期開始迅速提高。除了上述原因之外,它還與1994年開始推行的城鎮住房制度改革、1998年出臺的《土地管理法》有關,另外也與迅速發展的沿海外向型經濟有關。這些因素都促使企業、居民對城市建設用地的需求快速增長。在這個宏觀背景下,土地徵用和出讓成爲地方政府預算以及非預算收入最主要的來源。按照《土地管理法》的規定,只有地方政府有權將農業用地徵收、開發和出讓,以供應日益緊缺的城市建設用地,並且地方政府徵收農業用地的補償費用等成本遠低於城市建設用地出讓價格。地方政府低價徵收農業用地,進行平整、開發後,再以“招、拍、掛”等形式在土地二級市場上出讓。在東部沿海地區,地方政府通過這個過程迅速積累了規模巨大的土地出讓收入。根據一些調查,在東部的一些縣(市),土地收入的規模相當於甚至大於當地財政預算收入的規模。利用大規模的土地出讓收入和已徵收的大量城市建設用地,地方政府可以通過財政擔保和土地抵押的方式取得更大規模的金融貸款來投入城市建設。這樣一來,土地收入—銀行貸款—城市建設—徵地之間形成了一個不斷滾動增長的循環過程。這個過程不但塑造了東部地區繁榮的工業化和城市景象,也爲地方政府帶來了滾滾財源。這些財源除了包括通過土地徵收、開發和出讓過程中直接得到的土地收入之外,還包括城市建設過程中迅速增長的以建築業、房地產業等營業稅爲主的財政預算收入,這些收入全部屬於地方收入,無需與中央政府共享。所以隨着城市化的迅速發展,地方政府的預算收入和非預算資金(經營土地的收入)呈現出平行的增長態勢。因此,新世紀劇烈的城市化過程是與地方政府“經營城市”、“經營土地”的行爲取向密不可分的。在此過程中,地方政府形成了推動地方經濟和財政收入雙雙增長的新發展模式，至此，到處大興土木,城市的變化日新月異。
二、從這本書學到什麼
在書中，我們可以看到在財政改革中，中央與地方關係的變動。當然，這種關係變動的分析還僅限於財政方面，否則將超出本書的討論範圍。正如作者所言：“目前社會學涉足的政府間關係仍然以財政關係爲主。”第一個階段是分稅制以前，財政包乾制使中央與地方的關係由“條條”爲主變爲“塊塊”爲主，“中央逐步放棄了通過直屬部門對企業的直接管理，變成了地方政府和企業的委託人”。第二個階段則是本書分析的重點，即1994年分稅制改革後，中央—地方關係“從改革前討價還價的關係變成了改革後地方主要依靠中央撥付轉移支付補助的關係”，而這樣一個從分配上來說屬於財政集權的改革，卻導致了“中央對地方的逐漸失控”——各級政府想盡一切辦法，在中央控制比較嚴格的預算收入之外開闢新的生財之道，而中央對於地方經濟和財政上的政策已經難以得到有效的執行。在分稅制改革調整了中央—地方關係後，縣鄉兩級財政以及農村基層政權發生的變化。“自上而下的規模巨大的財政轉移支付，是分稅制後中央和地方關係中一個最爲重要的特點”，而“中央與省之間的財政體制對於下轄各級政府間的體制起着示範的作用”，因此縣級政府與鄉鎮政府的財政也開始實行這種先將資金向上集中、再將資金統籌分配流向下級的模式。然而“‘層層分稅制’迅速向上集中了財力，‘基數包乾法’又對下級財政的增收施加了巨大的壓力，而轉移支付又沒有迅速到位”，這種體制帶來了縣鄉的財政危機。縣鄉政府只能不斷製造虛假收入，積累大量的債務，而這些最終都導致了農民負擔的加重。此後，農村迎來了減輕農民負擔的稅費改革，卻在改革後發生了農村基層政權的“空殼化”現象，鄉鎮政權幾乎不再履行提供公共服務的職能，“變成了表面上看上去無關緊要、可有可無的一級政府組織”，進入“懸浮”狀態。這一系列變化都是因政府間財政關係的變動導致政府行爲模式的變動而帶來的結果。
在書中，我們可以看到農民的情況。在新中國發展的歷程中，農民始終是做“貢獻”的一方。新中國成立初期爲了加速實現重工業優先的發展戰略，國家實行糧食及大宗農產品的“統購統銷”政策，實際上相當於農民通過低價出售糧食來支持工業化;“工業城鎮化”階段，大量的企業無償使用農村土地，大大降低了工業化的成本;到“土地城鎮化”階段，一方面，低標準的徵地拆遷補償支持了“三位一體”的城鎮化;另一方面，當這種模式的城鎮化發展到一定程度之後，農民必須通過“讓出”宅基地來爲城鎮化加速和“續航”。按照《土地管理法》以及相關的土地政策，村集體以及農民無權“出讓”宅基地，所謂 “讓出”，是指農民“上樓”之後，宅基地變成“增減掛鉤指標”進入城市。農民得到的收益就是居住的樓房。通過宅基地置換“樓房”居住的“上樓”行爲，被有些學者視爲農民“間接”分享城鎮化收益的改革。但是，如果我們將“農民上樓”放在中央與地方關係推動的土地指標博弈下的城鎮化中來看，無論是地方政府，還是幫助農民拆舊建新的城市資本，其目的都是以樓房置換農民的宅基地，然後以宅基地置換“增減掛鉤指標”，而這些指標背後是城市的發展戰略以及地方政府的政績和收益，這一連串“置換”的背後，農民失去的宅基地的真正的價值或者說潛在的價值並沒有能夠體現出來。在“土地城鎮化”過程中，那些被徵地的農民當然是利益受損的一方，他們只是因爲居住於城市周邊而受到波及，是農民中極少的一部分。但是，“上樓”過程中的農民則覆蓋面要大得多，“上樓”的農民實際上和城鎮化沒有任何直接的關係，而且從政府和資本的角度來看，“上樓”的農民離城市越遠，“上樓”的成本則越低。這些農民就這樣在各種複雜的關係作用之下成了制約城鎮化發展的核心要素之一。